【權(quán)威】黃星：《反間諜法》修訂的主要背景與內(nèi)容解讀丨中法評 · 策略

全國人大常委會法制工作委員會刑法室處長

2023年4月26日，十四屆全國人大常委會第二次會議審議通過了新修訂的《反間諜法》，并于2023年7月1日起施行。

修訂《反間諜法》是以法治推進中國式現(xiàn)代化，發(fā)展和完善國家安全法治體系的最新立法成果，體現(xiàn)了新時代立法要求高、節(jié)奏快、系統(tǒng)性強、問題導(dǎo)向明確等特點。在《反間諜法》修訂過程中，中國人大網(wǎng)全文公布修訂草案文本，征求社會公眾意見。立法工作部門以召開座談會、論證會和實地調(diào)研一線執(zhí)法單位等多種方式廣泛征求社會各方面意見，著力了解實踐中的情況，凝聚各方面共識，尋找解決突出問題的法治方案。

新修訂的《反間諜法》是2023年3月第十四屆全國人民代表大會第一次會議修改立法法后，新一屆全國人大常委會審議通過的第一部法律。修訂草案的起草和審議過程嚴格按照立法法的最新要求，充分體現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的原則。根據(jù)立法法的規(guī)定，對修訂草案主要制度規(guī)范的可行性、出臺時機、社會效果和可能發(fā)生的問題進行立法通過前評估。同時，依法對《反間諜法》修訂草案進行合憲性審查，以有效維護國家法制的統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威。

新修訂的《反間諜法》作為黨中央進一步加強國家安全法治建設(shè)，全國人大常委會加快完善國家安全法治體系的最新舉措，對2014年《反間諜法》進行了全面修訂：由5章共40條，修訂為6章共71條，其中新增29條，調(diào)整和修改41條，只有1條未變化。新修訂的《反間諜法》充分發(fā)揮法治在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度體制優(yōu)勢，以明確的問題導(dǎo)向，依法加強反間諜工作，為更高質(zhì)量地維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，依法開展專門工作，堅持尊重和保障人權(quán)，提供了堅實的法律依據(jù)。

自新中國成立，特別是改革開放以來，境外各種敵對勢力危害我國國家安全，意圖顛覆我國政權(quán)和社會主義制度的敵對活動從未停止，包括境外間諜情報機關(guān)在內(nèi)的各種敵對勢力對我國的間諜和破壞活動愈演愈烈，范圍不斷擴大，領(lǐng)域不斷擴展，涉及政治、經(jīng)濟、文化、軍事以及社會生活等多個領(lǐng)域，我國國家安全領(lǐng)域的斗爭始終尖銳、復(fù)雜。

1993年頒布實施的《國家安全法》是第一部規(guī)定國家安全機關(guān)履行維護國家安全職責(zé)特別是反間諜工作方面職責(zé)的法律。2014年，以該法為基礎(chǔ)制定的《反間諜法》，延續(xù)了原國家安全法調(diào)整的范疇和內(nèi)容。1993年《國家安全法》和2014年《反間諜法》將反間諜工作納入法治軌道，專門機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定嚴格依法辦事、接受監(jiān)督，極大提高了我國開展反間諜工作的能力和水平。為了更高質(zhì)量維護國家安全，解決新時期反間諜工作遇到的具有時代特點的難點和問題，需要結(jié)合國家安全的發(fā)展形勢，綜合各方面的情況和要求，及時修訂《反間諜法》，持續(xù)提供更有力的法治供給。

（一）深入貫徹落實總體國家安全觀

黨的十八大以來，我國國家安全體系和能力得到全面加強，國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制和法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系不斷完善。2014年習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上創(chuàng)造性地提出總體國家安全觀。2017年黨的十九大將堅持總體國家安全觀納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，并寫入黨章。2020年習(xí)近平總書記在主持十九屆中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時，對總體國家安全觀作出全面、系統(tǒng)、完整的論述，闡明了新時代國家安全工作的總體目標，提出“十個堅持”的工作要求。2022年黨的二十大進一步明確“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”，必須堅定不移貫徹總體國家安全觀。

在總體國家安全觀的指引下，構(gòu)建內(nèi)容完備、緊跟時代的國家安全法治體系極為迫切。從時間脈絡(luò)上看，2014年頒布實施的《反間諜法》成為貫徹落實總體國家安全觀的第一部立法，邁出了新時代完善和發(fā)展國家安全法治體系的第一步。其后近十年，我國國家安全法治體系得以快速構(gòu)建。以2015年具有統(tǒng)領(lǐng)性質(zhì)的國家安全法為代表，反分裂國家法、刑法、保守國家秘密法等法律為基礎(chǔ)，我國持續(xù)在國家安全多個領(lǐng)域加快法治建設(shè)，相繼制定了反恐怖主義法、核安全法、生物安全法、網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、密碼法、反外國制裁法以及一系列涉及軍事、國防方面的法律。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有近二百部法律涉及國家安全問題，其中三十多部法律重點規(guī)范了各領(lǐng)域國家安全有關(guān)內(nèi)容?？梢哉f，國家安全法治體系的“四梁八柱”已經(jīng)形成，并且還將繼續(xù)發(fā)展和完善。

伴隨著國家安全法治體系的快速構(gòu)建，《反間諜法》作為指導(dǎo)專門領(lǐng)域工作的立法定位更為清晰。面對各領(lǐng)域國家安全風(fēng)險外溢性明顯、表現(xiàn)形式多樣的現(xiàn)狀，反間諜專門領(lǐng)域工作需要通過全面系統(tǒng)地貫徹落實總體國家安全觀，以達到維護國家安全的新標準和新要求。修訂《反間諜法》，是總體國家安全觀下在新時代專門加強反間諜工作的重要舉措，也是立足國家安全法治體系，在法律規(guī)范調(diào)整的內(nèi)容和范疇上，實現(xiàn)以總體國家安全觀為統(tǒng)一指導(dǎo)，法律之間同頻率銜接的必要的法治升級。

（二）維護憲法權(quán)威，加強憲法實施

《反間諜法》是依照憲法制定的。開展反間諜工作的直接任務(wù)是反滲透、反顛覆、反竊密斗爭，實質(zhì)是以維護政權(quán)安全、制度安全為核心的政治安全，直接反映國家安全領(lǐng)域的憲法實施。憲法中對堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、捍衛(wèi)社會主義制度、堅決與敵對勢力作斗爭、尊重和保障人權(quán)、嚴格執(zhí)法、全民守法等有明確規(guī)定和要求。修訂《反間諜法》的過程亦是在反間諜工作領(lǐng)域全面實施憲法的過程，新修訂的《反間諜法》的相關(guān)內(nèi)容需要從遵循憲法原則、貫徹憲法要求、體現(xiàn)憲法精神的立場進行理解和具體執(zhí)行。

（三）兼顧賦權(quán)與限權(quán)

為了繼續(xù)全面深化改革開放，必須要正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)營造良好安全環(huán)境。實踐中，各類間諜情報活動的主體更加復(fù)雜、領(lǐng)域更加廣泛、目標更加多元、手法更加隱蔽，傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，防控難度加大，反間諜工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)，對法治供給提出新的需求。2014年《反間諜法》中明確專門機關(guān)的權(quán)限和職責(zé)更多是針對制止、懲治嚴重的間諜犯罪，服務(wù)于刑事訴訟。事實上，一旦構(gòu)成嚴重的間諜犯罪，即使最終對間諜罪犯進行了懲治，國家和人民所受到的影響以及遭受的損失已無可挽回。新時代的反間諜工作需要加強防微杜漸、“打早打小”，通過明確的法律規(guī)定，克服實踐中反間諜主體責(zé)任不明確、安全防范制度不健全、措施不完善、防范意識淡薄等容易產(chǎn)生國家安全風(fēng)險隱患的問題，遏制有傾向性的違法行為變質(zhì)為嚴重危害的間諜犯罪。同時，為有效防范、制止較為輕微的間諜違法行為，需要解決法律對專門機關(guān)行政執(zhí)法賦權(quán)不足，可供采取的行政調(diào)查手段、行政處罰種類有限等問題，實現(xiàn)及時依法制止和懲治較為輕微的違法行為，發(fā)揮震懾和預(yù)防作用。

修訂《反間諜法》的過程，兼顧賦權(quán)與限權(quán)，注重加強對個人和組織的權(quán)利保障以及對公權(quán)力的監(jiān)督制約。反間諜工作需要依法開展，按照法律規(guī)定的程序、要求，在法律限定的范圍內(nèi)實施。根據(jù)總體國家安全觀的要求，反間諜工作需要認真統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，聚焦于防范、制止和懲治間諜行為等危害國家安全的行為，并堅定地維護個人、組織的合法權(quán)益。此外，加強對公權(quán)力的監(jiān)督制約機制，是制度性保障反間諜工作始終在法治軌道上的重要設(shè)計，給個人和組織提供明確的救濟依據(jù)，保障合法權(quán)益不受損害，確保法律賦權(quán)的內(nèi)容在有監(jiān)督的環(huán)境下實施。

（四）堅持問題導(dǎo)向，回應(yīng)實踐需要

制定并及時修改完善反間諜方面的法律是世界上多數(shù)國家的通行做法。我國2014年制定的《反間諜法》在依法防范、制止和懲治間諜行為，維護國家安全方面發(fā)揮了不可替代的作用，但是也逐漸暴露出較難滿足新形勢下維護國家安全需求和反間諜斗爭實際需要的問題。當(dāng)前國家安全問題的復(fù)雜程度、艱巨程度明顯加大，實踐中出現(xiàn)的新行為、新情況、新問題亟須在法律上定性并尋找解決方案。此外，專門機關(guān)在長期適用法律的過程中，也積累了大量的實踐經(jīng)驗，需要通過修改完善法律予以提煉和總結(jié)。反間諜工作不同于一般的執(zhí)法活動，具有高度的專業(yè)性、對抗性和危險性，是一場“沒有硝煙”的殘酷斗爭和激烈博弈。修訂《反間諜法》，加強對專門工作的法治供給，具有現(xiàn)實的必要性和緊迫性。

新修訂的《反間諜法》全面貫徹習(xí)近平法治思想和總體國家安全觀，將黨中央關(guān)于反間諜工作做出符合時代發(fā)展和變化的一系列重要部署轉(zhuǎn)化為國家意志，依法全面加強反間諜工作。

（一）加強黨中央對反間諜工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)

反間諜工作的首要任務(wù)是捍衛(wèi)政治安全，具有很強的政治屬性，必須牢牢把握政治方向。實踐證明，黨中央的絕對領(lǐng)導(dǎo)是開展反間諜工作的首要根本原則，是反間諜工作克敵制勝的關(guān)鍵核心。新修訂的《反間諜法》通過多處修改完善，進一步加強黨中央對反間諜工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。

1.完善法律基本原則。新修訂的《反間諜法》第2條對反間諜工作需要遵循的基本原則進行了修改完善。通過進一步總結(jié)實踐經(jīng)驗，深刻認識黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是開展反間諜工作的最大優(yōu)勢和根本保證，將2014年《反間諜法》規(guī)定的反間諜工作“堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”修改完善為“堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。同時，貫徹落實黨的二十大精神，將黨中央的最新要求落實在法律中，明確增加反間諜工作“堅持總體國家安全觀”，使新修訂的《反間諜法》條文的具體含義、設(shè)置的具體措施與總體國家安全觀的要求保持一致，并繼續(xù)與總體國家安全觀的理論體系同步發(fā)展，及時對新情況和新問題作出反應(yīng)和調(diào)整，切實維護好國家安全。

2.在總則中增加“國家建立反間諜工作協(xié)調(diào)機制”的專門規(guī)定。為貫徹落實黨的二十大提出“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”，需要在各方面完善高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體系?！秶野踩ā返?5條對國家建立國家安全重點領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央有關(guān)職能部門推進相關(guān)工作做了一般性的規(guī)定。反間諜工作作為國家安全的重點領(lǐng)域之一，需要一個總攬全局、協(xié)調(diào)各方、研究解決重大問題的國家層面的機制來處理反間諜工作中重大事項。新增加的該條規(guī)定在反間諜專門領(lǐng)域細化了國家安全法的要求，通過工作機制建設(shè)加強了黨中央對反間諜工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。

（二）進一步完善間諜行為的定義

間諜行為的定義是《反間諜法》的核心內(nèi)容。新修訂的《反間諜法》充分總結(jié)實踐經(jīng)驗，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，修改完善了在實施中普遍反映的較為模糊的規(guī)定內(nèi)容，并進一步厘清新出現(xiàn)行為的社會危害性和性質(zhì)，明確行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

1.明確投靠行為屬于間諜行為。新修訂的《反間諜法》將實踐中較多出現(xiàn)的投靠行為明確認定為間諜行為。實施投靠行為的人往往明知對方是間諜組織及其代理人，通過各種渠道主動與之接洽，表達參加間諜組織或者接受間諜組織及其代理人任務(wù)的意愿，有的甚至已經(jīng)提供了涉及國家安全的重要信息內(nèi)容以增加與間諜組織及其代理人建立聯(lián)系、攀談條件的籌碼，為間諜組織及其代理人實施或者與其勾結(jié)實施危害國家安全的活動做好準備。考慮到該種行為已經(jīng)具有一定的社會危害性，因此新修訂的《反間諜法》將其明確為間諜行為，并配置了相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.進一步清晰相關(guān)主體竊密的對象范圍。新修訂的《反間諜法》在間諜行為的定義中，將相關(guān)主體“竊密”對象范圍明確為“國家秘密、情報以及其他關(guān)系國家安全和利益的文件、數(shù)據(jù)、資料、物品”。對既有規(guī)定的“情報”概念，從范圍到載體作了進一步的細化和明確。從社會危害性的角度看，竊取“其他關(guān)系國家安全和利益的文件、數(shù)據(jù)、資料、物品”本身是對“情報”的進一步描述，與竊取國家秘密、情報的社會危害性應(yīng)是相當(dāng)?shù)?，整體上有利于社會公眾判斷“情報”和“其他關(guān)系國家安全和利益的文件、數(shù)據(jù)、資料、物品”所指的范圍，區(qū)分合法行為與違法行為。只要針對這些對象實施了竊取、刺探、收買、非法提供的行為，就屬于間諜行為。

3.將間諜組織及其代理人通過網(wǎng)絡(luò)開展攻擊、侵入等行為明確認定為間諜行為。我國網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法已經(jīng)對網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)的保護作了較為全面、基礎(chǔ)的規(guī)定。考慮到間諜組織及其代理人等各種敵對勢力通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實施的間諜行為不只侵害了一般意義上的網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全，更主要是實施滲透、顛覆、破壞、竊密等嚴重危害國家安全的行為，有必要在《反間諜法》上專門作出規(guī)定，以進一步加強對網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)的保護。

新修訂的《反間諜法》在間諜行為的定義中專門明確“間諜組織及其代理人實施或者指使、資助他人實施，或者境內(nèi)外機構(gòu)、組織、個人與其相勾結(jié)實施針對國家機關(guān)、涉密單位或者關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施等的網(wǎng)絡(luò)攻擊、侵入、干擾、控制、破壞等活動”為間諜行為。需要注意的是，網(wǎng)絡(luò)間諜的實施主體一定與間諜組織及其代理人相關(guān)，如果是一般網(wǎng)絡(luò)黑客等其他主體實施的網(wǎng)絡(luò)攻擊等行為，不屬于《反間諜法》調(diào)整的范圍，應(yīng)適用治安管理處罰法、網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法等其他法律進行規(guī)范。

（三）依法強化反間諜安全防范工作

實現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化需要加強“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。懲治違法犯罪行為是社會治理體系的末端環(huán)節(jié)。在堅持嚴厲打擊違法犯罪行為的基礎(chǔ)上，需要將社會治理的環(huán)節(jié)提前，著重提高防范和化解危害國家安全風(fēng)險的能力，做到提前預(yù)防預(yù)判、及時發(fā)現(xiàn)制止，防止危害由小變大、由輕變重。

新修訂的《反間諜法》，著重解決法律中缺少反間諜安全防范的具體規(guī)定，相關(guān)部門規(guī)章的效力層級較低，實踐中“重懲治、輕防范”等問題。通過修改完善法律總則的規(guī)定，新增“安全防范”專章等內(nèi)容，系統(tǒng)強化反間諜安全防范工作。以安全防范為工作重點和支點，整體提升反間諜工作的質(zhì)量和效果。

1.在法律原則中明確反間諜工作要堅持“標本兼治”。作為總結(jié)實踐經(jīng)驗后新確立的一項重要原則，“標本兼治”既要求及時制止和懲治間諜組織和各種敵對勢力的間諜活動，震懾各種危害國家安全的違法犯罪企圖，修復(fù)被破壞的社會秩序，實現(xiàn)“治標”；更要求全社會整體提升國家安全意識和與間諜行為做斗爭的能力，盡早發(fā)現(xiàn)、識別并抵御間諜行為，降低間諜活動對我國家安全造成的損失，實現(xiàn)“治本”?！皹吮炯嬷巍睆娬{(diào)懲治與預(yù)防并重，既治已病也治未病，提高全社會反間諜的“抗病毒能力”，實現(xiàn)維護國家安全固本強基的功效。

2.在法律原則中明確反間諜工作要“筑牢國家安全人民防線”。黨的二十大提出，“增強全民國家安全意識和素養(yǎng)，筑牢國家安全人民防線”。從革命戰(zhàn)爭年代至今，反間諜工作在捍衛(wèi)革命成果和保衛(wèi)國家安全方面取得的勝利都得益于嚴格貫徹專門工作與群眾路線相結(jié)合的政策。反間諜工作本質(zhì)就是為了人民，更離不開人民的支持和協(xié)助。在新時期需要進一步增強全民反間諜安全防范意識和國家安全素養(yǎng)，發(fā)揮人民群眾防范和制止間諜行為的作用。新修訂的《反間諜法》在法律原則中明確規(guī)定要“筑牢國家安全人民防線”，將長期摸索并形成的維護國家安全的有效方式依法固定下來，并通過相關(guān)規(guī)定全面支持人民防線建設(shè)。

比如，開展反間諜安全防范的宣傳教育是筑牢國家安全人民防線的重要方式。新修訂的《反間諜法》第13條規(guī)定了各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行反間諜安全防范宣傳教育的職責(zé)，新聞、廣播、電視、文化、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等單位應(yīng)當(dāng)立足自身優(yōu)勢有針對性地開展反間諜宣傳教育。這里的“有針對性”體現(xiàn)在以下方面：

一是，以方便人民群眾理解，便于人民群眾操作和執(zhí)行的方式開展反間諜宣傳教育。宣傳教育應(yīng)充分反映間諜行為的類型、揭露間諜行為的偽裝、宣告懲處結(jié)果，并指導(dǎo)人民群眾在發(fā)現(xiàn)間諜行為后如何向國家安全機關(guān)等有關(guān)單位舉報，及時對作出重大貢獻的個人和組織依法予以表彰、獎勵。通過宣傳教育引導(dǎo)人民群眾牢記國家安全，對危害國家安全的違法犯罪行為提高警惕，鼓勵向?qū)ｉT機關(guān)提供線索。

二是，需要闡釋《反間諜法》確立的特殊從寬政策，鼓勵實施間諜行為的行為人迷途知返。新修訂的《反間諜法》第55條延續(xù)了特殊從寬政策，即針對間諜行為，有自首或者立功表現(xiàn)的，可以從輕、減輕或者免除處罰；有重大立功表現(xiàn)的，給予獎勵。同時需要注意，新修訂的《反間諜法》對于在境外受脅迫或者受誘騙加入間諜組織、敵對組織，從事危害我國國家安全的活動，入境后具有悔改意愿，直接或者間接向有關(guān)機關(guān)說明情況的，由2014年《反間諜法》規(guī)定的向“國家安全機關(guān)、公安機關(guān)”說明情況調(diào)整為向“國家安全機關(guān)”說明情況，以發(fā)揮國家安全機關(guān)反間諜工作的專業(yè)性優(yōu)勢，盡快查清事實，以防止更大危害后果的發(fā)生，并落實寬大政策。

三是，宣傳教育需要廣泛宣傳與重點宣傳相結(jié)合，國家安全機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合反間諜安全防范形勢，指導(dǎo)有關(guān)單位開展宣傳教育活動。對于間諜活動高度關(guān)注的單位、重要目標和領(lǐng)域、重點人群等，加強教育、培訓(xùn)、普法宣傳。根據(jù)間諜違法行為的變化，動態(tài)調(diào)整安全防范預(yù)防教育的普及范圍，對于可能出現(xiàn)的安全風(fēng)險做好提前警示，提高各方面反間諜的防范意識和能力。

3.在“安全防范”專章中，明確國家機關(guān)、人民團體、企事業(yè)組織和其他社會組織等承擔(dān)反間諜安全防范義務(wù)的主體責(zé)任，強化反間諜安全防范重點單位的職責(zé)和義務(wù)。

一是，明確反間諜安全防范的主體責(zé)任。新修訂的《反間諜法》第12條在法律中首次明確了各相關(guān)主體的反間諜安全防范義務(wù)，細化了《國家安全法》第39條關(guān)于中央國家機關(guān)各部門管理指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域國家安全工作的職責(zé)，以及第78條規(guī)定的機關(guān)、人民團體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織承擔(dān)本單位自身的維護國家安全職責(zé)，并對《反間諜安全防范工作規(guī)定》中已經(jīng)規(guī)定的各相關(guān)主體的反間諜安全防范職責(zé)作了總領(lǐng)性規(guī)定。

在《反間諜法》中明確安全防范主體責(zé)任，旨在強調(diào)反間諜工作不是專門機關(guān)一家的職責(zé)，而是社會各相關(guān)主體的共同責(zé)任，需要各部門各方面通力協(xié)作、加強配合。為了強化主體責(zé)任的落實，新修訂的《反間諜法》第56條設(shè)置了法律責(zé)任。考慮到安全防范的主體責(zé)任由各相關(guān)主體具體落實，國家安全機關(guān)依法協(xié)調(diào)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、督促整改后仍需責(zé)任主體自身重視、加強和實施，所以配置的法律責(zé)任并非懲戒性質(zhì)，而是具有督促和教育目的的責(zé)令改正、警告、通報批評等處置方式。

比如，在責(zé)任主體未依法履行反間諜安全防范義務(wù)，國家安全機關(guān)要求其整改后仍未改正的，國家安全機關(guān)在約談相關(guān)負責(zé)人后，法律規(guī)定“必要時”才向該單位的上級主管部門通報。這里修改了目前實踐中直接將約談情況通報該單位上級主管部門的做法，通過類似的有層次的處置和督促，給責(zé)任主體更多空間和余地進行自查自糾，促使責(zé)任主體逐步開展自主糾偏，調(diào)動開展安全防范工作的主觀能動性。

二是，加強重點單位的反間諜安全防范工作。新修訂的《反間諜法》通過多個法條設(shè)計了重點單位開展安全防范工作的總體性框架，提出了具體規(guī)范和要求。第17條規(guī)定，國家建立反間諜安全防范重點單位管理制度。要求重點單位建立安全防范工作制度，履行安全防范工作要求，明確內(nèi)設(shè)部門和人員具體承擔(dān)反間諜安全防范職責(zé)。同時，對于重點單位的人員、事項、場所、載體以及技術(shù)領(lǐng)域，需要從反間諜安全防范的角度加強相關(guān)舉措。

比如，新修訂的《反間諜法》第18條規(guī)定了重點單位的人員管理工作。重點單位開展反間諜安全防范教育和管理的對象，應(yīng)從“身份論”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥氊?zé)論”，即不論是否為單位在編人員，只要是服務(wù)于重點單位的工作人員，都應(yīng)當(dāng)對其開展反間諜安全防范教育和管理。

對于從重點單位離崗離職的涉密人員，重點單位也有義務(wù)監(jiān)督檢查其在脫密期內(nèi)履行反間諜安全防范義務(wù)的情況。立法過程中有的意見認為，離崗離職涉密人員已經(jīng)離開重點單位的可控范圍，對重點單位能否履行好該項義務(wù)存有疑慮。事實上，保守國家秘密法及其實施細則對所有的涉密人員離崗離職實行脫密期管理作了明確規(guī)定。涉密人員的脫密期管理本身就屬于機關(guān)、單位全流程管理涉密人員的重要環(huán)節(jié)和重要任務(wù)。新修訂的《反間諜法》進一步壓實重點單位的責(zé)任，對其監(jiān)督檢查離崗離職人員脫密期內(nèi)履行反間諜安全防范義務(wù)予以強調(diào)和明確。

（四）完善調(diào)查處置措施

新修訂的《反間諜法》對國家安全機關(guān)開展防范、制止和懲治間諜行為的權(quán)限進行了調(diào)整，在依法打擊和懲治間諜犯罪相關(guān)職責(zé)的基礎(chǔ)上，增加了可以對輕微的間諜違法行為進行行政處置的職權(quán)，以發(fā)揮“提前防治、及時防治”的效果，主要有以下特點：

1.新修訂的《反間諜法》形成“調(diào)查處置”一章，按照國家安全機關(guān)調(diào)查違法行為的步驟和程序，賦權(quán)國家安全機關(guān)可以采取由輕到重的措施和手段開展調(diào)查工作。此次新增的較為重要的調(diào)查措施是傳喚。新修訂的《反間諜法》第27條規(guī)定，國家安全機關(guān)可以對違反《反間諜法》的人員進行傳喚，對無正當(dāng)理由拒不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強制傳喚。該條規(guī)定比照《治安管理處罰法》關(guān)于傳喚的規(guī)定，賦權(quán)國家安全機關(guān)對較為輕微的違法人員通過傳喚開展調(diào)查。同時，考慮到國家安全機關(guān)行使傳喚職權(quán)可能對被傳喚人產(chǎn)生特殊影響，因此在傳喚的地點、詢問查證的時間上限、禁止連續(xù)傳喚等禁止性要求、向被傳喚人家屬通知傳喚原因等方面作出明確規(guī)定，以規(guī)范傳喚措施，避免權(quán)力濫用。

新修訂的《反間諜法》第28條、第29條、第30條具體規(guī)定了國家安全機關(guān)進入“調(diào)查間諜行為”階段后，所采取的不同于“依法執(zhí)行反間諜工作任務(wù)”階段的調(diào)查措施，包括依法對涉嫌間諜行為的人身、物品、場所進行檢查；查詢涉嫌間諜行為人員的相關(guān)財產(chǎn)信息；對涉嫌用于間諜行為的場所、設(shè)施或者財物依法查封、扣押、凍結(jié)等。這些措施是國家安全機關(guān)立案調(diào)查間諜行為的必要工作方式，有助于徹底、及時查清間諜行為，確定法律責(zé)任。

2.注重規(guī)范權(quán)力運行，充分考慮并設(shè)置保障條款。新修訂的《反間諜法》兼顧賦權(quán)與限權(quán)并重，對國家安全機關(guān)設(shè)置具體義務(wù)，以滿足新修訂的《反間諜法》第3條規(guī)定的反間諜工作應(yīng)當(dāng)“尊重和保障人權(quán)，保障個人和組織的合法權(quán)益”。

一是，新修訂的《反間諜法》要求國家安全機關(guān)及其工作人員依法適用調(diào)查處置措施，不得超出法律規(guī)定的權(quán)限和程序開展工作。新修訂的《反間諜法》在總則第11條規(guī)定，國家安全機關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)嚴格依法辦事、不得超越職權(quán)、濫用職權(quán)，不得侵犯個人和組織的合法權(quán)益。該條規(guī)定要求專門機關(guān)及其工作人員適用本法各項規(guī)定和措施都應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律總則的要求從嚴把握、審慎進行。

此外，新修訂的《反間諜法》在多條規(guī)定中設(shè)置了明確的批準層級，如“經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上國家安全機關(guān)負責(zé)人批準”，作為執(zhí)行規(guī)定的先決條件，特別是對于一些關(guān)系民生的重要事項，直接規(guī)定由較高層級的行政部門決定，從嚴把握。新修訂的《反間諜法》第21條關(guān)于涉及國家安全事項的建設(shè)項目許可，要求安全控制區(qū)域的劃定需要由國家安全機關(guān)會同多個部門共同劃定，并報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準并動態(tài)調(diào)整。考慮到安全控制區(qū)域內(nèi)的新建、改建、擴建建設(shè)項目都涉及國家安全事項的建設(shè)項目許可，因此由省一級人民政府負責(zé)批準和動態(tài)調(diào)整安全控制區(qū)域的范圍，可以更充分聽取各有關(guān)方面的意見，使地方劃定的安全控制區(qū)域體現(xiàn)科學(xué)合理、確有必要，以統(tǒng)籌好發(fā)展和安全。

二是，新修訂的《反間諜法》通過多項規(guī)定明確加強對個人和組織合法權(quán)益的保護。我國是法治國家，隨著我國對外開放不斷深化，《反間諜法》在保護國家對外開放安全，維護社會秩序穩(wěn)定方面發(fā)揮了法治引領(lǐng)和規(guī)范落實的突出作用。2014年《反間諜法》在總則中規(guī)定了反間諜工作應(yīng)當(dāng)保障公民的合法權(quán)益。通過總結(jié)工作實踐經(jīng)驗，對于公民以外的其他個人，如外國人、無國籍人等，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國憲法的規(guī)定和精神，保障其合法權(quán)益。此次修訂將“保障公民和組織的合法權(quán)益”修改為“保障個人和組織的合法權(quán)益”，將實踐中好的做法上升為法律，保障權(quán)益的對象范圍進一步擴大，更加符合憲法精神。

維護個人和組織的合法權(quán)益還需要在具體措施中進一步細化。為了規(guī)范調(diào)查處置措施，新修訂的《反間諜法》第31條專門對國家安全機關(guān)工作人員開展調(diào)查處置工作設(shè)置了執(zhí)法程序。對于在反間諜工作中采取調(diào)查處置措施的，應(yīng)當(dāng)嚴格按照法律規(guī)定，出示工作證件和法律文書，對于檢查、查封、扣押等重要取證工作進行全程錄音錄像，留存?zhèn)洳?。在調(diào)查處置的具體規(guī)定中，也同時強調(diào)禁止性規(guī)范，劃定依法適用調(diào)查處置措施的范圍。例如，第25條規(guī)定，查封、扣押的電子設(shè)備、設(shè)施及有關(guān)程序、工具，在危害國家安全的情形消除后，國家安全機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時解除查封、扣押。第26條規(guī)定，查閱、調(diào)取不得超出執(zhí)行反間諜工作任務(wù)所需的范圍和限度。第30條規(guī)定，不得查封、扣押、凍結(jié)與被調(diào)查的間諜行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財物。

三是，符合時代發(fā)展需要，對個人信息保護、數(shù)據(jù)傳輸服務(wù)等設(shè)置保障性規(guī)范，兼顧維護國家安全和維護個人與組織的合法權(quán)益。新修訂的《反間諜法》在總則第11條規(guī)定，國家安全機關(guān)及其工作人員依法履行反間諜工作職責(zé)獲取的國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息，應(yīng)當(dāng)保密。此次修訂增加了對履職過程中獲取的“個人信息”應(yīng)當(dāng)保密的規(guī)定，與民法典、數(shù)據(jù)安全法等法律實現(xiàn)了銜接?！睹穹ǖ洹返?039條、《數(shù)據(jù)安全法》第38條等都規(guī)定，國家機關(guān)對于履行職責(zé)過程中知悉的個人隱私、個人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密，不得泄露或者向他人非法提供?？紤]到國家安全機關(guān)的特殊性，對其工作中獲取的個人信息需要提高到保密層級進行管理，屬于從嚴管理。如果存在泄漏或者非法提供的行為，可以根據(jù)新修訂的《反間諜法》第69條的規(guī)定對違反規(guī)定的國家安全機關(guān)工作人員予以處分，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。

同時，新修訂的《反間諜法》第36條規(guī)定國家安全機關(guān)會同有關(guān)部門和單位在及時處置發(fā)現(xiàn)的涉及間諜行為的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容或者網(wǎng)絡(luò)攻擊等風(fēng)險時，可以采取停止相關(guān)傳輸、暫停相關(guān)服務(wù)等措施。為了提高執(zhí)法精細化能力水平，對于經(jīng)過處置已經(jīng)消除風(fēng)險的，還需要及時修復(fù)受損的網(wǎng)絡(luò)秩序。該條第2款專門規(guī)定，經(jīng)采取相關(guān)措施，涉及間諜行為的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容或者網(wǎng)絡(luò)攻擊等風(fēng)險已經(jīng)消除的，國家安全機關(guān)和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時作出恢復(fù)相關(guān)傳輸和服務(wù)的決定。

3.加強救濟和監(jiān)督。新修訂的《反間諜法》進一步明確了對當(dāng)事人合法權(quán)益的救濟方式以及對國家安全機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。

一是，延續(xù)了行政復(fù)議前置的救濟方式。新修訂的《反間諜法》增加了專門機關(guān)可以對輕微的間諜行為開展行政性質(zhì)的調(diào)查和處置，因此需要確定針對不當(dāng)行政措施的救濟方式?？紤]到權(quán)利救濟的適用條件、程序等的基本內(nèi)容已經(jīng)規(guī)定在行政復(fù)議法、行政許可法、行政強制法、行政處罰法中，新修訂的《反間諜法》延續(xù)了2014年《反間諜法》對部分行為進行行政處罰后所采取的行政復(fù)議前置的方式，并同步做好與各相關(guān)行政基本法律的銜接。第67條重申了國家安全機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)將擬作出行政處罰的內(nèi)容、事實、理由、依據(jù)和當(dāng)事人依法享有的權(quán)利告知當(dāng)事人，通過告知制度保障救濟。第68條規(guī)定，當(dāng)事人對行政處罰決定、行政強制措施決定、行政許可決定不服的，可以依法申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，可以依法提起訴訟。

二是，對于國家安全機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，新修訂的《反間諜法》提供了內(nèi)部和外部共同監(jiān)督的方式。第51條規(guī)定了內(nèi)部監(jiān)督，即國家安全機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督和安全審查制度，對其工作人員遵守法律和紀律等情況進行監(jiān)督，并依法采取必要措施，定期或者不定期進行安全審查。第52條規(guī)定了外部監(jiān)督，即任何個人和組織有權(quán)檢舉、控告國家安全機關(guān)及其工作人員的違法行為。受理檢舉、控告的國家安全機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)、人民檢察院等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時查清事實，依法處理，并將處理結(jié)果及時告知檢舉人、控告人。

第69條進一步規(guī)定了法律責(zé)任，即國家安全機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，或者有非法拘禁、刑訊逼供、暴力取證、違反規(guī)定泄露國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息等行為，依法予以處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。總體上，新修訂的《反間諜法》使監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種監(jiān)督方式予以貫通，保障反間諜工作在監(jiān)督下依法進行。

（五）加強對反間諜工作的保障

新修訂的《反間諜法》在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，對反間諜工作的保障制度進一步法治化。

1.對支持、協(xié)助反間諜工作的個人和組織的合法權(quán)益依法予以保護。開展反間諜工作本身就是保護人民的利益，對于支持和協(xié)助反間諜工作的個人和組織，更應(yīng)當(dāng)依法予以保護。新修訂的《反間諜法》在總則第9條明確規(guī)定國家對支持、協(xié)助反間諜工作的個人和組織給予保護。在具體條文內(nèi)容中，對舉報人的保密、嚴禁打擊報復(fù)、補償財產(chǎn)損失、安置人員、撫恤優(yōu)待等方面做了具體規(guī)定。特別是第46條明確規(guī)定，國家安全機關(guān)工作人員因執(zhí)行任務(wù)，或者個人因協(xié)助執(zhí)行反間諜工作任務(wù)，本人或者其近親屬的人身安全受到威脅時，國家安全機關(guān)應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門依法采取必要措施，予以保護和營救。個人因支持、協(xié)助反間諜工作，本人或者其近親屬的人身安全面臨危險的，可以向國家安全機關(guān)請求予以保護，導(dǎo)致財產(chǎn)損失的，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定給予補償。

2.加強反間諜專業(yè)能力建設(shè)。反間諜工作是專業(yè)性很強的工作，為進一步提高防范、制止和懲治間諜行為的專業(yè)能力，需要反間諜工作的主管部門加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)，加快工作人員的業(yè)務(wù)能力訓(xùn)練，全方位提升工作能力。新修訂的《反間諜法》第50條規(guī)定，對國家安全機關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)有計劃地進行政治、理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。這里的培訓(xùn)是全方位的，也必然包括法治方面的培訓(xùn)，以保障反間諜工作始終在法治軌道上開展。

（六）增加行政處罰種類和處理手段

新修訂的《反間諜法》在法律責(zé)任部分進一步完善了反間諜工作可以適用的行政處罰及其種類。配合法律賦予專門機關(guān)的反間諜行政執(zhí)法職權(quán)，同步擴大行政處罰的適用情形，對涉及間諜行為的輕微違法行為明確規(guī)定警告、罰款、拘留等行政處罰；增加約談、通報批評、暫扣或者吊銷許可證件等處罰種類；明確規(guī)定幫助他人實施間諜行為、窩藏包庇間諜行為也要承擔(dān)法律責(zé)任。

新修訂的《反間諜法》在注重提前預(yù)防間諜行為、懲治輕微間諜行為的同時，還注重增強和維持《反間諜法》實施效果的“長期免疫力”，加大對間諜行為的后續(xù)關(guān)注。實踐中，對于因間諜相關(guān)行為已經(jīng)被我國追究過刑事責(zé)任等法律責(zé)任的行為人及其近親屬、關(guān)系人等，間諜組織及敵對勢力仍會對其加以利用，通過后續(xù)提供財產(chǎn)性利益、特殊待遇和便利條件等進行“軟宣傳”“軟策反”，產(chǎn)生較為惡劣的影響。為徹底切斷間諜組織及敵對勢力拉攏腐蝕的途徑，打碎違法犯罪人員的幻想，加強法律責(zé)任的懲罰性和嚴肅性，新修訂的《反間諜法》第64條規(guī)定，行為人及其近親屬或者其他相關(guān)人員，因行為人實施間諜行為從間諜組織及其代理人獲取的所有利益，由國家安全機關(guān)依法采取追繳、沒收等措施。

修訂《反間諜法》的過程中著重考慮的問題就是如何處理法律之間的銜接。對新修訂的《反間諜法》相關(guān)規(guī)定的理解，不能僅從《反間諜法》單一法律文本中體會，而要從國家安全法治體系等相關(guān)法律中整體性把握。

（一）法律概念之間的銜接

新修訂的《反間諜法》中一些概念，在其他法律法規(guī)中已經(jīng)有明確的規(guī)定，而且在實踐中反復(fù)出現(xiàn)，經(jīng)歷了較長時間的實踐檢驗，從社會公眾認識到執(zhí)法司法機關(guān)執(zhí)行，都能夠準確把握其含義?！斗撮g諜法》作為國家安全法治體系中的一部重要法律，直接援引這些概念，便于法律文本簡潔表述。但如果片面理解這些概念，不僅容易產(chǎn)生對本法規(guī)范的誤讀，而且對其他法律中的規(guī)定也會產(chǎn)生理解偏差。

例如，新修訂的《反間諜法》第4條關(guān)于間諜行為的定義，延續(xù)以往的立法體例列舉了幾種間諜行為，其中也出現(xiàn)了一些《反間諜法》中沒有再做解釋和說明的概念，但是可以通過與其他法律的銜接實現(xiàn)有關(guān)概念的準確理解。

1.第4條中規(guī)定的“間諜組織及其代理人”的范圍，與我國1997年修訂后的《刑法》第110條明確規(guī)定的間諜犯罪中規(guī)定的“間諜組織及其代理人”的含義是一致的。

2.第4條第1款第1項“危害中華人民共和國國家安全的活動”主要是指危害到《國家安全法》第2條所規(guī)定的國家安全，即危害到國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展以及國家其他重大利益，嚴重侵害了上述國家核心利益的安全和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。

3.第4條第1款第3項中“關(guān)系國家安全和利益的數(shù)據(jù)”主要是指《數(shù)據(jù)安全法》第21條第2款規(guī)定的，實行更加嚴格的管理制度保護的關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈、重要民生、重大公共利益等國家核心數(shù)據(jù)。

4.第4條第1款第4項中“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”的范圍，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第31條的規(guī)定，其具體范圍由國務(wù)院制定。國務(wù)院2021年制定的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》第2條明確了相關(guān)范圍，即公共通信和信息服務(wù)、能源、交通、水利、金融、公共服務(wù)、電子政務(wù)、國防科技工業(yè)等重要行業(yè)和領(lǐng)域的，以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露，可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共利益的重要網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)等。

（二）法律規(guī)范內(nèi)容上的銜接

新修訂的《反間諜法》在條文內(nèi)容上也明確要求開展反間諜工作時要與其他法律做好銜接。

1.條文內(nèi)容中明確規(guī)定有關(guān)法律的情況。新修訂的《反間諜法》中明確列舉出法律全稱的有以下規(guī)定：第36條關(guān)于國家安全機關(guān)發(fā)現(xiàn)涉及間諜行為的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容或者網(wǎng)絡(luò)攻擊風(fēng)險的，要依照網(wǎng)絡(luò)安全法規(guī)定的職責(zé)分工對特定國家機關(guān)進行通報并處置；第39條關(guān)于行刑銜接的規(guī)定、第62條第1項關(guān)于涉嫌犯罪的被國家安全機關(guān)依法查封、扣押、凍結(jié)的財物，依照刑事訴訟法的規(guī)定實施和處理；第59條關(guān)于拒不配合數(shù)據(jù)調(diào)取的處罰，依照數(shù)據(jù)安全法的規(guī)定予以處罰；第67條關(guān)于國家安全機關(guān)作出行政處罰決定之前，國家安全機關(guān)要按照行政處罰法的要求履行對當(dāng)事人的告知等義務(wù)。上述規(guī)定需要在執(zhí)行時嚴格按照所列舉的其他法律的具體規(guī)定執(zhí)行。

2.條文內(nèi)容中未明確規(guī)定有關(guān)法律，但是專門機關(guān)在執(zhí)行中仍需要通盤考慮有關(guān)法律規(guī)定的程序和內(nèi)容。新修訂的《反間諜法》新增了涉及行政許可、行政強制措施、行政處罰等相關(guān)規(guī)定，尤其要注意與其他法律規(guī)定做好銜接。在法律規(guī)定中，除了直接列舉法律名稱外，還通過“依法”等指示性規(guī)定，要求與相關(guān)法律做好銜接。例如，第68條規(guī)定，當(dāng)事人對行政處罰決定、行政強制措施決定、行政許可決定不服的，可以自收到?jīng)Q定書之日起60日內(nèi)，依法申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以自收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)，依法向人民法院提起訴訟。這里的“依法”就需要嚴格按照行政復(fù)議法、行政強制法、行政訴訟法規(guī)定的程序、時限、要求執(zhí)行。如果相關(guān)法律作出了修改和完善，也應(yīng)在執(zhí)行過程中一并調(diào)整適用。